隨著傳統(tǒng)能源過度開采和消耗，能源問題成為重大的國(guó)際性問題。新興發(fā)展中國(guó)家的能源消費(fèi)量占比達(dá)到世界的58.1%，其中中國(guó)已連續(xù)15年成為世界上最大的能源消費(fèi)國(guó)，金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨越來越大的“能源依賴”。可再生能源的發(fā)展對(duì)于世界各國(guó)達(dá)成氣候目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。2015年3月，金磚國(guó)家簽署了《金磚國(guó)家政府間科技創(chuàng)新合作諒解備忘錄》，確定包括新能源、可再生能源及能效等在內(nèi)的19個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域。

    截止至2016年7月，金磚國(guó)家新開發(fā)銀行在正式開業(yè)一周年內(nèi)完成的首批5個(gè)項(xiàng)目全部用于支持可再生能源領(lǐng)域，可再生能源發(fā)展均取得了進(jìn)展。2015年，金磚國(guó)家可再生能源發(fā)電量占全球發(fā)電總量的33.4%(BP，2016)。

    由于市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)障礙的存在，可再生能源發(fā)展需要依靠政策的扶持來配置已有資源，如果政策頒布不系統(tǒng)，政策效果將難以達(dá)到預(yù)期(Mezher等，2012)。金磚國(guó)家由于資源、技術(shù)發(fā)展等因素，在政策設(shè)計(jì)中必須重點(diǎn)針對(duì)自身存在的特有問題，或者雖然在發(fā)達(dá)國(guó)家有解決方案，但其解決方案不適用于發(fā)展中國(guó)家的問題(Auerswald、Branscomb，2003)。因此，比較金磚國(guó)家可再生能源政策，借鑒其他金磚國(guó)家可再生能源政策制定的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

    一、文獻(xiàn)回顧

    根據(jù)可再生能源及能源效率伙伴關(guān)系計(jì)劃(REEEP)和21世紀(jì)可再生能源政策網(wǎng)(REN21)對(duì)政策類型的劃分，可再生能源政策可分為四大類:

    (1)戰(zhàn)略規(guī)劃類政策。指包括能源目標(biāo)政策和框架政策在內(nèi)的，國(guó)家針對(duì)可再生能源所制定的長(zhǎng)期整體發(fā)展計(jì)劃;

    (2)財(cái)政支持類政策。指國(guó)家為可再生能源發(fā)展所提供的各項(xiàng)資金支持政策，包括公共投資支持和研發(fā)支持政策;

    (3)金融激勵(lì)類政策。指國(guó)家為可再生能源相關(guān)企業(yè)提供金融稅收方面優(yōu)惠的政策，主要包括貸款優(yōu)惠、融資支持等金融手段，以及稅收減免等措施;(

    4)調(diào)控監(jiān)管類政策。指國(guó)家針對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控的政策，主要包括配額標(biāo)準(zhǔn)、電價(jià)政策和其他監(jiān)管措施三種。

    在可再生能源政策的研究中，Bechberger等(2004)對(duì)德國(guó)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新成功的原因進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家的扶持政策是可再生能源發(fā)展成功的重要因素。Nie等(2016)通過建立包括政府、銀行和股東所有相關(guān)利益者在內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)模型，分析銀行貸款和政府補(bǔ)貼對(duì)可再生能源發(fā)展的影響，認(rèn)為政府補(bǔ)貼政策在可再生能源發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。蘇竣等(2008)也在介紹中國(guó)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的政府資金投入占可再生能源技術(shù)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的絕大部分。

    在發(fā)展中國(guó)家中，政策的制度安排尚不能有效支持可再生能源的發(fā)展，一般存在以下阻礙:一是由于目前可再生能源產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在壟斷使得能源系統(tǒng)高度集中，不利于可再生能源技術(shù)發(fā)展(World Bank，2006)，而大多發(fā)展中國(guó)家的政策仍圍繞這些壟斷供應(yīng)商設(shè)計(jì)，對(duì)可再生能源的生產(chǎn)與發(fā)展形成了制度阻礙(Sen、Ganguly，;二是目前發(fā)展中國(guó)家可再生能源市場(chǎng)中專利保護(hù)不到位，監(jiān)管體系不健全，政府缺少政策方面的推動(dòng)力(Timilsina、Shah，2016)，從而造成可再生能源發(fā)展的政策阻礙。

    基于此，本文通過對(duì)金磚國(guó)家可再生能源政策進(jìn)行分類比較，剖析各國(guó)間可再生能源政策的差異，借鑒各國(guó)利用政策推動(dòng)可再生能源發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)未來可再生能源政策設(shè)計(jì)提供建議。

    二、金磚國(guó)家可再生能源政策

    (一)金磚國(guó)家可再生政策頒布基本情況

    筆者分別從金磚國(guó)家多個(gè)部門的官方網(wǎng)站、相關(guān)的書籍、報(bào)刊、論文、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、新聞報(bào)道、公開采訪等搜集可再生能源政策共394條。其中，巴西61條，俄羅斯27條，印度，中國(guó)195條，南非74條。

    將搜集的金磚國(guó)家可再生能源政策根據(jù)REEEP和REN21的劃分進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，分為四大類(見圖1)，結(jié)果發(fā)現(xiàn):金磚國(guó)家可再生能源戰(zhàn)略規(guī)劃類政策的頒布水平相當(dāng);中國(guó)更為重視對(duì)可再生能源財(cái)政支持類政策的制定，印度和中國(guó)制定的可再生能源金融激勵(lì)類政策的占比較高;南非的可再生能源調(diào)控監(jiān)管類政策比重顯著高于其他金磚國(guó)家。

    (二) 金磚國(guó)家可再生能源戰(zhàn)略規(guī)劃類政策

    金磚國(guó)家頒布的戰(zhàn)略規(guī)劃類政策幾乎沒有差異。戰(zhàn)略規(guī)劃類政策所包括的目標(biāo)政策和框架政策，在頒布數(shù)量占比類似。

    但仔細(xì)分析各國(guó)政策，各國(guó)的目標(biāo)和框架政策重點(diǎn)領(lǐng)域有所不同 (見表1) 。在可再生能源領(lǐng)域中，巴西最為關(guān)注生物質(zhì)能、水能和電力生產(chǎn)；俄羅斯將能源效率的提高作為發(fā)展重點(diǎn)，未來可再生能源發(fā)展項(xiàng)目則關(guān)注水能技術(shù)；印度則將重點(diǎn)放在了風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能研發(fā)上；中國(guó)更注重太陽能、風(fēng)能和重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)；南非則優(yōu)先關(guān)注太陽能、生物質(zhì)能以及能效問題等。

    (三) 金磚國(guó)家可再生能源財(cái)政支持類政策

    金磚國(guó)家中，中國(guó)較多的頒布了財(cái)政支持類政策，且以公共投資類政策為主，占比達(dá)到了18. 5%。金磚國(guó)家對(duì)研發(fā)支持類政策均投入較少。一方面，中國(guó)更加注重對(duì)可再生能源的公共投資。中國(guó)在可再生能源公共投資的投資金額和政策占比均居金磚國(guó)家首位。

    根據(jù) REN21《2016年全球可再生能源現(xiàn)狀報(bào)告》可知，在對(duì)可再生能源電力和燃料的年投資中，中國(guó)投資額達(dá)到1029億美元，占全球總投資額的36%，位列全球首位，而發(fā)達(dá)國(guó)家整體的可再生能源投資額僅為1300億美元。

    中國(guó)一方面擴(kuò)大國(guó)內(nèi)可再生能源投資建設(shè)，另一方面加速可再生能源的海外投資布局。例如在國(guó)內(nèi)，通過頒布《關(guān)于加強(qiáng)金太陽示范工程和太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程建設(shè)管理的通知》( 2010) 等政策促進(jìn)可再生能源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備采購(gòu)方面的投資；在國(guó)際上，中國(guó)實(shí)行新的可再生能源 “走出去”戰(zhàn)略，可再生能源海外投資迅猛增長(zhǎng)。

    據(jù)能源經(jīng)濟(jì)與金融分析研究所 (IEEFA，2017) 報(bào)告顯示，2016年中國(guó)可再生能源的海外投資增加了60%，總金額達(dá)到了320億美元，成為世界可再生能源市場(chǎng)的領(lǐng)頭羊。另一方面，金磚國(guó)家研發(fā)支持政策頒布占比均相對(duì)較少。在可查到的金磚國(guó)家可再生能源政策中，涉及能源研發(fā)投入的政策占比均低于9%。

    政府的研發(fā)支持體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)與規(guī)范，政府的研發(fā)支持降低了企業(yè)的成本與風(fēng)險(xiǎn)，從而激發(fā)企業(yè)擴(kuò)大自身的研發(fā)投資，政府的資助具有選擇性，對(duì)于獲得研發(fā)支持的企業(yè)本身就是一種肯定，有利于吸引更多的外部投資。

    此外研發(fā)投入對(duì)能源效率的提高具有重要影響，研發(fā)投入會(huì)促進(jìn)有關(guān)先進(jìn)設(shè)備、技術(shù)與管理的有效研發(fā)勞動(dòng)增加，并增加能源的循環(huán)使用，使能源得到充分使用，從而提高能源效率 ( 陳軍，2008)。上世紀(jì)80年代，歐盟19個(gè)主要成員國(guó)的能源研發(fā)投入占國(guó)家研發(fā)投入的比例均在7%－12%之間(OECD，2016) ，而金磚國(guó)家的能源研發(fā)投入占國(guó)家研發(fā)投入的比重2000年后才達(dá)到4%－7% (ASSA，2006)。

    (四) 金磚國(guó)家可再生能源金融激勵(lì)類政策

    印度和中國(guó)制定可再生能源金融激勵(lì)類政策的比重較為突出。其中，印度注重金融手段的使用，中國(guó)更注重稅收減免政策的使用。

    第一，印度重視金融政策對(duì)可再生能源的促進(jìn)作用。以發(fā)展太陽能為例，印度的金融貸款優(yōu)惠和融資支持政策主要特點(diǎn)如下: 首先，政府提供低息貸款。印度通過可再生能源發(fā)展署( IREDA) 對(duì)相關(guān)企業(yè)提供低息貸款，如2015年IREDA為印度并網(wǎng)屋頂太陽能項(xiàng)目推出為期九年的貸款計(jì)劃，利率保持在 9. 9% 至10. 75% ;其次，國(guó)有企業(yè)降低融資率。印度國(guó)家銀行 ( SBI) 等國(guó)有銀行和印度電力融資公司逐步降低國(guó)有可再生能源企業(yè)融資率以推廣綠色能源的使用。

    印度太陽能項(xiàng)目國(guó)內(nèi)的平均融資利率的持續(xù)下降促進(jìn)了該領(lǐng)域的投資，僅2016年第四季度的投資額就達(dá)到了7. 36億美元；再次，私人可再生能源企業(yè)可獲取特許權(quán)項(xiàng)目。印度政府向可再生能源企業(yè)授予特許權(quán)，采取“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”模式，即企業(yè)得到特許權(quán)后可以在一定特許期內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)可再生能源項(xiàng)目，在特許期后將項(xiàng)目無償移交政府的模式，該種融資方式既減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又為太陽能項(xiàng)目發(fā)展帶來便利與機(jī)會(huì)。

    第二，中國(guó)可再生能源稅收減免政策的頒布比例較高。中國(guó)重視通過頒布可再生能源稅收政策促進(jìn)可再生能源企業(yè)發(fā)展，可再生能源政策中18. 9%的政策為稅收政策。但相比于印度的可再生能源稅收政策，中國(guó)稅收政策工具設(shè)計(jì)較為單一，主要集中于對(duì)關(guān)稅、增值稅和企業(yè)所得稅的稅收減免和免征方面。

    印度的稅收政策從能源產(chǎn)業(yè)的投資和消費(fèi)兩方面入手，不僅注意通過增值稅、所得稅等多稅種的減免來吸引企業(yè)對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資，而且重視從能源消費(fèi)角度征收環(huán)境稅等來控制非可再生能源的使用。

    如印度2010年開始向生產(chǎn)、使用和進(jìn)口的每噸煤炭征收50盧比 (約0. 75美元) 的碳稅，并將稅款全部投入到新能源基金中以投資清潔能源技術(shù)的創(chuàng)新與研發(fā)，從而通過降低傳統(tǒng)能源的使用以促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。

    (五) 金磚國(guó)家可再生能源調(diào)控監(jiān)管類政策

    南非對(duì)調(diào)控監(jiān)管類政策最為重視，占比達(dá)到37. 8% ，巴西在電價(jià)政策使用方面較為突出，印度和中國(guó)在可再生能源配額制方面處于金磚國(guó)家領(lǐng)先水平。

    第一，南非主要通過頒布監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范措施實(shí)施對(duì)可再生能源的調(diào)控監(jiān)管。南非可再生能源的調(diào)控監(jiān)管類政策具有以下特點(diǎn):

    一是，法律形式政策占比高。南非頒布的 《國(guó)家能源監(jiān)管法》(2004)、《國(guó)家環(huán)境管理修正法》( 2008) 等調(diào)控監(jiān)管政策多以法律形式頒布，占全部調(diào)控監(jiān)管類政策的40. 9%，法律形式的政策更具有權(quán)威性與持久性，使得監(jiān)管執(zhí)行力度更強(qiáng);

    二是，監(jiān)管環(huán)節(jié)具體細(xì)致。南非可再生能源調(diào)控監(jiān)管政策針對(duì)不同行業(yè)不同環(huán)節(jié)制定具有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管措施，如在 《電力監(jiān)管法》( 2006) 中則為電力行業(yè)建立了國(guó)家監(jiān)管框架，針對(duì)發(fā)電、輸電、配電、貿(mào)易、進(jìn)出口等各環(huán)節(jié)制定了許可證發(fā)放和登記等具體監(jiān)管措施;

    三是，重視對(duì)市場(chǎng)的刺激與投資鼓勵(lì)。南非通過《能源政策白皮書》(1998)、 《能源效率和需求側(cè)管理政策》( 2010) 和《電氣電子設(shè)備能效標(biāo)識(shí)的強(qiáng)制性規(guī)范》(2014) 等政策推出可再生能源能效標(biāo)識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)報(bào)價(jià)等措施以監(jiān)管市場(chǎng)環(huán)境，占全部調(diào)控監(jiān)管類政策的39. 3%，并傳播關(guān)于可再生能源技術(shù)及其應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)和貿(mào)易利益的信息，促進(jìn)和刺激了可再生能源市場(chǎng)。

    第二，巴西更重視可再生能源電價(jià)的調(diào)控監(jiān)管政策，率先使用凈計(jì)量電價(jià)政策。可再生能源電價(jià)政策主要包括上網(wǎng)電價(jià)和凈計(jì)量電價(jià)政策等。

    上網(wǎng)電價(jià)政策即政府強(qiáng)制要求電網(wǎng)企業(yè)在一定期限內(nèi)按照一定電價(jià)收購(gòu)電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電量，是目前全球各國(guó)使用最為廣泛的可再生能源政策，金磚國(guó)家都已使用。而凈計(jì)量電價(jià)政策是指擁有可再生能源發(fā)電設(shè)施的用戶從自己的電費(fèi)賬單上扣除向電網(wǎng)輸送的電量部分，即僅計(jì)算用戶凈消費(fèi)電量。

    截止至2015年底，全球共有52個(gè)國(guó)家采納了凈計(jì)量電價(jià)政策，其中主要包括美國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，巴西也在其中，領(lǐng)先于大部分發(fā)展中國(guó)家。巴西能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)ANEEL預(yù)計(jì)，到2024年超過七十萬用戶可使用凈計(jì)量系統(tǒng)，裝機(jī)容量總計(jì)2. 7GW，大幅提升光伏發(fā)電系統(tǒng)在巴西的影響。

    第三，印度施行可再生能源配額制�？稍偕�能源配額制是指國(guó)家為培育可再生能源市場(chǎng)、保證可再生能源市場(chǎng)份額，對(duì)可再生能源發(fā)電在總發(fā)電量中所占比例做出強(qiáng)制性的規(guī)定，更多應(yīng)用于可再生能源發(fā)展的成熟階段�？稍偕�能源配額制度可以有效地促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新 (Menz、Vachon，2006；Yin、Power，2010)。

    印度注重可再生能源配額制在促進(jìn)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的運(yùn)用。印度《電力法》( 2003) 、《電價(jià)政策》(2006) 明確各邦電監(jiān)會(huì)有權(quán)規(guī)定在供電區(qū)域內(nèi)購(gòu)買可再生能源發(fā)電的比例，即實(shí)行“可再生能源購(gòu)買義務(wù)”政策;2011年政府對(duì) 《電價(jià)政策》進(jìn)行修正，細(xì)化具體配額標(biāo)準(zhǔn)，提出專門針對(duì)太陽能0. 25%的配額標(biāo)準(zhǔn)；此外，印度還從供給側(cè)入手，實(shí)行 “可再生能源生產(chǎn)義務(wù)”，規(guī)定常規(guī)電廠安裝可再生能源發(fā)電機(jī)組，并且發(fā)電量至少要達(dá)到常規(guī)能源的 10% 。

    三、金磚國(guó)家可再生能源政策啟示

    通過對(duì)金磚國(guó)家可再生能源政策進(jìn)行分類對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)金磚國(guó)家在可再生能源政策制定方面存在差異，借鑒其他金磚國(guó)家在可再生能源政策發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可再生能源政策發(fā)展的主要啟示如下:

     1. 增大研發(fā)投入力度，提高技術(shù)推動(dòng)作用。

    中國(guó)應(yīng)逐步擴(kuò)大可再生能源研發(fā)投入，結(jié)合目標(biāo)政策與國(guó)家計(jì)劃實(shí)現(xiàn)可再生能源研發(fā)占比的不斷提升，重點(diǎn)支持可再生能源技術(shù)重點(diǎn)領(lǐng)域的研發(fā)，加強(qiáng)企業(yè)、大學(xué)、專業(yè)科研機(jī)構(gòu)的產(chǎn)學(xué)研合作，以突破生產(chǎn)環(huán)節(jié)中關(guān)鍵設(shè)備裝置的制造，提高能源資源一次利用與循環(huán)使用技術(shù)水平，加速科技成果轉(zhuǎn)化，提高可再生能源效率。

    2. 擴(kuò)寬融資渠道，吸引社會(huì)資本進(jìn)入可再生能源產(chǎn)業(yè)。

    國(guó)家在制定可再生能源金融激勵(lì)類政策時(shí)，對(duì)不同類型可再生能源企業(yè)實(shí)行有差異低息貸款，降低相關(guān)企業(yè)特別是中小企業(yè)的生產(chǎn)成本，緩解資金壓力，同時(shí)降低了行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，提高可再生能源領(lǐng)域企業(yè)的發(fā)展活力。中國(guó)可建立多層次的貸款優(yōu)惠機(jī)構(gòu)體系，除政府、國(guó)有企業(yè)牽頭外，擴(kuò)大其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的參與，吸引更多資本進(jìn)入。實(shí)現(xiàn)多種融資渠道的配合，利用特許權(quán)項(xiàng)目融資，既可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能夠調(diào)動(dòng)私有企業(yè)從事可再生能源行業(yè)的積極性。

    3. 完善可再生能源調(diào)控監(jiān)管類政策，改善可再生能源市場(chǎng)環(huán)境。

    首先，中國(guó)的調(diào)控監(jiān)管政策針對(duì)性不強(qiáng)，整體設(shè)計(jì)略顯粗糙，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政策適用對(duì)象特征，盡可能制定針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)更為細(xì)致的監(jiān)管政策；其次，建立具體行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，完善可再生能源配額制度，發(fā)行可再生能源許可證，制定可再生能源電量固定采購(gòu)價(jià)格制度，保證可再生能源所發(fā)電量全部上網(wǎng)，調(diào)動(dòng)企業(yè)投資可再生能源的積極性；再次，擴(kuò)大能效標(biāo)識(shí)范圍，積極向公眾傳播可再生能源經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和技術(shù)等方面信息，提高可再生能源技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用的公眾意識(shí)，從價(jià)值鏈的后端拉動(dòng)可再生能源的發(fā)展。

    4. 豐富政策工具的配套使用。

    中國(guó)目前各類可再生能源政策工具的運(yùn)用過于單一化，應(yīng)加強(qiáng)各類可再生能源政策中多種政策工具的綜合使用，以增強(qiáng)各政策工具的調(diào)控效果。

    中國(guó)可加強(qiáng)上網(wǎng)電價(jià)、凈計(jì)量電價(jià)政策與可再生能源配額制的配套使用；完善加速折舊、投資抵免等稅收優(yōu)惠政策，建立涵蓋增值稅、所得稅、關(guān)稅、環(huán)境稅等全方位稅收優(yōu)惠體系；實(shí)現(xiàn)政府直接財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款和間接信貸擔(dān)保多手段相適應(yīng)的資本支持。